Affidamento diretto degli impianti sportivi e coordinamento tra d.lgs. 38/2021 e d.lgs. 36/2023: il parere dell’Autorità n. 33/2025

di Stefania Pensa

Abstract

Il Parere n. 33/2025 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) offre un chiarimento cruciale in materia di affidamento e gestione degli impianti sportivi pubblici, evidenziando il coordinamento tra il d.lgs. 38/2021 e il d.lgs. 36/2023. La questione nasce dall’applicabilità dell’art. 5 del d.lgs. 38/2021, che consente agli enti locali di affidare direttamente la gestione gratuita degli impianti a associazioni o società sportive senza fini di lucro, a fronte di progetti di rigenerazione o ammodernamento. L’ANAC sottolinea che tale affidamento diretto non costituisce una deroga generalizzata al Codice dei contratti pubblici, ma va inteso come eccezione residuale, applicabile solo in presenza di circostanze specifiche, quali unicità della proposta, finalità sociale, interventi sottosoglia comunitaria e adeguata motivazione dell’interesse pubblico. Il parere chiarisce inoltre che la “gestione gratuita” non esclude la natura onerosa del rapporto, e ribadisce la qualificazione delle associazioni sportive come operatori economici, garantendo l’applicabilità dei principi di concorrenza, trasparenza e parità di trattamento. In prospettiva, il parere fornisce un modello interpretativo armonico tra normativa speciale sportiva e disciplina generale dei contratti pubblici, valorizzando la collaborazione tra enti pubblici e mondo sportivo dilettantistico nel rispetto dei principi costituzionali e del diritto europeo.

La questione interpretativa e il ruolo della funzione consultiva:

Con il Parere n. 33 dell’8 ottobre 2025, l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), nell’esercizio della propria funzione consultiva, ha offerto un contributo interpretativo di grande rilievo in materia di affidamento e gestione degli impianti sportivi pubblici.

Il quesito posto da un’amministrazione comunale riguardava l’applicabilità dell’art. 5 del d.lgs. 38/2021, disposizione che consente all’ente locale di affidare direttamente, a titolo gratuito, la gestione di un impianto sportivo ad associazioni o società sportive senza fini di lucro, a fronte della presentazione di un progetto di rigenerazione o ammodernamento dell’impianto accompagnato da un piano di fattibilità economico-finanziaria.

La questione, solo apparentemente circoscritta, tocca in realtà il delicato equilibrio tra promozione dell’associazionismo sportivo e tutela della concorrenza, nella cornice delle direttive europee in materia di appalti e concessioni (Direttive 2014/23/UE e 2014/24/UE), oggi recepite nel d.lgs. 36/2023.Il parere si inserisce quindi nel più ampio processo di armonizzazione tra la normativa speciale sportiva e la disciplina generale dei contratti pubblici, tema che la recente riforma del settore sportivo e del Codice degli appalti ha reso particolarmente attuale.

Il quadro normativo di riferimento:

Il d.lgs. 38/2021 – attuativo dell’art. 7 della legge 86/2019 – ha introdotto una disciplina organica sulla costruzione, ristrutturazione e gestione degli impianti sportivi, con l’obiettivo di favorire la collaborazione tra enti pubblici e soggetti sportivi, soprattutto dilettantistici.

Tre sono gli articoli centrali in materia di affidamento:

• art. 4, che disciplina le procedure di ammodernamento e costruzione degli impianti, prevedendo l’iniziativa di operatori economici o associazioni sportive che possono presentare un documento di fattibilità corredato da un piano economico-finanziario, da porre poi a base di gara ai sensi dell’art. 193 del Codice dei contratti (finanza di progetto);

• art. 5, che introduce la possibilità per l’ente locale di riconoscere l’interesse pubblico di un progetto presentato da un’associazione sportiva senza scopo di lucro e di affidare direttamente la gestione gratuita dell’impianto, per un periodo proporzionato al valore dell’intervento;

• art. 6, che stabilisce il principio di preferenza per l’affidamento a soggetti sportivi dilettantistici, ma “nel rispetto delle disposizioni del Codice dei contratti pubblici e della normativa euro-unitaria vigente”.

  
  

Accanto a tale disciplina speciale, interviene il d.lgs. 201/2022 sul riordino dei servizi pubblici locali, che riafferma il principio dell’affidamento mediante gara pubblica, nonché il d.lgs. 36/2023, che regola in modo puntuale le concessioni di servizi economici di interesse generale (artt. 176 ss.), includendo anche la gestione di impianti sportivi, classificata con il CPV 92610000-0.

Il nodo dell’affidamento diretto: tra specialità e compatibilità comunitaria:

La richiesta di chiarimenti all’Autorità nasce dalla percezione di un possibile contrasto tra la disciplina generale dell’evidenza pubblica e la previsione dell’affidamento diretto contenuta nell’art. 5 del d.lgs. 38/2021.

Infatti, mentre il Codice dei contratti impone procedure competitive per l’affidamento di servizi di rilevanza economica, la norma sportiva sembrerebbe autorizzare un conferimento diretto della gestione, sottraendola al confronto concorrenziale.

L’Autorità, nel parere n. 33/2025, affronta il tema con una chiara impostazione sistematica e coordinata: 

l’art. 5 non può essere inteso come norma derogatoria rispetto al Codice, poiché manca un’espressa previsione di deroga come richiesto dall’art. 227 del d.lgs. 36/2023.La disposizione deve dunque essere letta in coerenza con gli artt. 4 e 6 dello stesso decreto sportivo e con le regole generali sugli affidamenti, assumendo natura residuale e applicabile solo in presenza di circostanze eccezionali e puntualmente motivate.

I presupposti applicativi individuati dall’Autorità:

L’ANAC individua con precisione i casi in cui l’affidamento diretto ex art. 5 può ritenersi legittimo: 

• unicità della proposta: deve essere presentato un solo progetto da parte di una associazione o società sportiva senza fini di lucro;

• oggetto dell’intervento: il progetto deve riguardare un impianto da rigenerare o ammodernare, quindi non già pienamente funzionale;

• finalità sociale: la proposta deve perseguire obiettivi di aggregazione e inclusione sociale e giovanile, coerenti con la missione pubblica dell’impianto;

• valore economico sottosoglia: l’intervento deve rientrare sotto le soglie di rilevanza comunitaria, poiché per gli affidamenti sopra soglia è sempre necessario il ricorso a procedure competitive;

• motivazione e trasparenza: l’amministrazione deve motivare adeguatamente l’interesse pubblico e garantire la pubblicazione del progetto sul proprio sito istituzionale.

Questi requisiti configurano la norma come eccezione controllata, la cui applicazione deve essere motivata, tracciabile e pubblica, evitando derive discrezionali o favoritismi.

La “gestione gratuita”: tra onerosità e qualificazione del rapporto:

Uno dei passaggi più significativi del parere riguarda la corretta interpretazione della gestione gratuita.L’Autorità chiarisce che tale gratuità non esclude l’onerosità economica del rapporto, la quale resta implicita nella necessità di coprire gli investimenti e i costi attraverso i ricavi della gestione.In questo senso, l’affidamento diretto produce effetti tipici di una concessione di servizi, dove il gestore assume il rischio operativo e ottiene la remunerazione dal pubblico utilizzo dell’impianto.

La “gratuità” va dunque intesa in senso amministrativo-contabile, ossia come assenza di canone periodico in favore dell’ente concedente, e non come gratuità economica del rapporto, che rimane a tutti gli effetti oneroso e riconducibile all’ambito applicativo del Codice.

scarica il parere ANAC

La qualificazione soggettiva delle associazioni sportive:

Altro chiarimento di rilievo riguarda la qualificazione delle associazioni e società sportive senza fini di lucro come operatori economici.

Secondo l’art. 1, comma 1, lett. l) dell’allegato I.1 del d.lgs. 36/2023, rientra in tale categoria “qualsiasi persona o ente, anche senza scopo di lucro, che può offrire sul mercato prestazioni di lavori, servizi o forniture”.

Ne consegue che la mancanza dello scopo di lucro non esclude, di per sé, l’applicabilità delle norme sugli appalti, rafforzando ulteriormente la necessità di garantire parità di trattamento e concorrenza anche nei confronti del mondo associativo sportivo.

Giurisprudenza e orientamenti dell’AGCM

Il parere richiama opportunamente due recenti decisioni del TAR Lombardia (sentt. n. 3519/2024 e n. 520/2025), che convergono sulla stessa linea interpretativa:

• l’affidamento diretto ex art. 5 è possibile solo in presenza di un’unica proposta e in assenza di alternative concorrenziali, mentre in caso di pluralità di istanze deve applicarsi l’art. 6 e, dunque, le procedure del Codice.

  
  

Tale approccio è stato confermato anche dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (atto AS2064/2025), che ha ribadito il primato dei principi di pubblicità, trasparenza e imparzialità, richiamando l’art. 97 della Costituzione e l’art. 41 sulla libertà di iniziativa economica.

Pertanto, il Parere n. 33/2025 rappresenta un passaggio fondamentale nel processo di chiarificazione del rapporto tra la normativa speciale sullo sport e la disciplina generale dei contratti pubblici.L’Autorità esclude che l’art. 5 del d.lgs. 38/2021 possa costituire una deroga generalizzata all’evidenza pubblica, ribadendo invece la necessità di una lettura armonica e coordinata con il Codice dei contratti.

Ne emerge un modello in cui la collaborazione tra enti pubblici e mondo sportivo dilettantistico è certamente valorizzata, ma entro i limiti dei principi di concorrenza e trasparenza.La deroga all’evidenza pubblica diventa così uno strumento eccezionale, utilizzabile solo per promuovere interventi di recupero e inclusione sociale in assenza di alternative di mercato, e mai come scorciatoia amministrativa.

In prospettiva, il parere dell’Autorità potrebbe costituire la base per un intervento normativo chiarificatore, volto a definire con maggiore precisione l’ambito di applicazione dell’art. 5 e a consolidare la coerenza del sistema degli affidamenti sportivi con il diritto europeo e con i principi costituzionali di imparzialità e buon andamento.

In sintesi, la funzione consultiva n. 33/2025 riafferma il principio per cui anche nel settore sportivo l’interesse pubblico non può prescindere dalla legalità e dalla concorrenza: due binari paralleli che, se ben coordinati, possono garantire sia la crescita del tessuto associativo locale sia la corretta gestione delle risorse pubbliche.

Bibliografia:

• D.lgs. 38/2021, “Attuazione dell’art. 7 della legge 8 agosto 2019, n. 86”, in materia di impianti sportivi.

• D.lgs. 36/2023, “Codice dei contratti pubblici”, artt. 176 ss., 193, 227, Allegato I.1.

• D.lgs. 201/2022, “Riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica”.

• TAR Lombardia, Sez. I, sent. n. 3519/2024; TAR Lombardia, Sez. I, sent. n. 520/2025.

• Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, atto AS2064 del 5 febbraio 2025.

• ANAC, Parere funzione consultiva n. 33 dell’8 ottobre 2025.

• G. Busia, La funzione consultiva dell’Autorità e la coerenza sistemica del diritto amministrativo sportivo, in “Rivista Italiana di Diritto Pubblico”, 2025.

• M. Clarich, Concessioni e partenariato pubblico-privato nel nuovo Codice dei contratti, in “Giornale di diritto amministrativo”, 2024.