Tutela dei minori dopo la riforma: verso un modello italiano?

A cura dell'Avv. Francesco Maria Graziano

Premessa

La recente "Riforma dello Sport" ha introdotto un penetrante cambiamento nel sistema di tutela dei minori in ambito sportivo, segnando il passaggio da un primigenio approccio prevalentemente sanzionatorio su base reattiva/riparativa rispetto alle condotte distoniche, a un modello strutturato di prevenzione e protezione dei ragazzi da ogni forma di abuso.

Il nuovo quadro normativo prende invero le mosse da un risalente afflato sovranazionale (v.  Trattato di Lisbona sottoscritto il 13.12.2007), che ha azionato le competenze dell’Unione Europea nel sostenere e coordinare le attività nel settore sportivo, proteggendo l’integrità fisica e morale degli atleti e lo sviluppo della dimensione sociale dello sport (v. art. 165 TFUE) e si è dipanato attraverso un percorso sia legislativo che giurisprudenziale europeo ed internazionale, transitato per la Direttiva 2011/93/UE relativa alla “lotta contro l'abuso e lo sfruttamento sessuale dei minori e la pornografia minorile” e culminato con la risoluzione A/RES/79/8 “Lo sport come facilitatore dello sviluppo sostenibile”, adottata dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 12 novembre 2024 che ha riconosciuto il ruolo dello sport come strumento per raggiungere gli obiettivi di sviluppo sostenibile (SDG) dell'Agenda 2030.

Lo sport in buona sostanza viene oggi “certificato” al livello globale come:

• capace di contribuire al benessere psicofisico delle persone, mutandone la capacità di percepire pregiudizi;

• capace di ispirare i popoli nella promozione di pace, uguaglianza di genere e rispetto dei diritti umani;

• capace di creare importanti realtà occupazionali implementando le prestazioni economico/finanziarie degli Stati.

Una disamina delle fonti normative internazionali fa emergere altresì che sono plasmate da azioni di governo e conducono a riforme ordinamentali che hanno sempre più formalmente a cuore la protezione concreta dei soggetti più deboli e vulnerabili.

In tale ambito i nostri giovani sono oggi giuridicamente identificati quali soggetti titolari di diritti in contesti ludico sportivi ad esempio sia dalla Convenzione ONU sui Diritti dell'Infanzia e dell'Adolescenza del 1989 che ha sancito il diritto del minore al gioco e ad attività ricreative (art. 31) ed ha imposto la tutela del suo "superiore interesse" (best interest of the child) in ogni decisione che lo riguarda; sia dalla Carta Internazionale per l’educazione fisica, l’attività fisica e lo sport dell’UNESCO del 1978, che cristallizzando il diritto fondamentale all’educazione fisica, all’attività fisica ed allo sport per ogni essere umano, senza discriminazioni, prescrive l’inclusione dei programmi di educazione fisica nelle scuole per i bambini anche di età prescolare.

In tale contesto, anche e soprattutto alla luce di tristi fatti di cronaca recenti concernenti abusi nazionali ed internazionali consumatisi in contesti sportivi, l’Italia ha sentito forte l’esigenza di inserire nella complessiva “riforma dello sport” delle regole a protezione dei minori da ogni forma di discriminazione ed abuso, nel rispetto di standard massimi di sicurezza per i ragazzi previsti come detto anche da fonti superprimarie.

D.Lgs. 39/2021: Modelli Organizzativi e Codici di Condotta

Viene così emanato il Decreto Legislativo 28 febbraio 2021, n. 39 che rappresenta il fulcro della nuova disciplina in materia di prevenzione degli abusi.

L'articolo 16 di tale decreto ha introdotto obblighi specifici e stringenti per l'intero ordinamento sportivo.

In primo luogo, il comma 1 ha imposto a Federazioni Sportive Nazionali (FSN), Discipline Sportive Associate (DSA), Enti di Promozione Sportiva (EPS) e Associazioni Benemerite di redigere, entro dodici mesi dall'entrata in vigore del decreto "linee guida per la predisposizione dei modelli organizzativi e di controllo dell'attività sportiva e dei codici di condotta a tutela dei minori e per la prevenzione delle molestie, della violenza di genere e di ogni altra condizione di discriminazione". Il comma 2 del medesimo articolo ha stabilito un obbligo diretto per le Associazioni e Società sportive, sia dilettantistiche che professionistiche di predisporre e adottare entro dodici mesi dalla comunicazione delle linee guida di cui al comma 1, modelli organizzativi e di controllo dell'attività sportiva, nonché codici di condotta ad esse conformi.

La mancata adozione di tali modelli e codici non è priva di conseguenze, poiché il comma 3 ha previsto che le società inadempienti siano sanzionate secondo le procedure disciplinari dei rispettivi enti di affiliazione. 

Richiamo al D.Lgs. 231/2001 e cd."colpa di organizzazione"

Il pregio oggettivo della riforma, che introduce un sicuro elemento di originalità rispetto ad altri ordinamenti è poi quello di aver fissato un collegamento esplicito con la disciplina della responsabilità amministrativa degli enti, di cui al D.Lgs. 8 giugno 2001, n. 231. 

L'articolo 16, comma 4, del D.Lgs. 39/2021 dispone infatti che le società sportive già dotate di un modello organizzativo ai sensi del D.Lgs. 231/2001 debbano integrarlo conformemente alle nuove disposizioni.

Questo rinvio assume rilevanza cruciale in quanto il D.Lgs. 231/2001 configura una responsabilità autonoma dell'ente per reati commessi nel suo interesse o a suo vantaggio da persone in posizione apicale o da loro sottoposti.

La responsabilità dell'ente si fonda come noto sulla cosiddetta "colpa di organizzazione", che sussiste in caso di mancata o inidonea adozione di modelli di organizzazione e gestione finalizzati a prevenire i reati.

L'adozione di modelli organizzativi specifici per la tutela dei minori, come richiesto dal D.Lgs. 39/2021, diventa quindi un requisito essenziale per le società sportive per prevenire non solo sanzioni disciplinari, ma anche una potenziale responsabilità ai sensi del D.Lgs. 231/2001, qualora i reati presupposto (come quelli ad esempio a sfondo sessuale) vengano commessi nell'ambito dell'attività sportiva.

La responsabilità dell'ente, secondo dottrina e giurisprudenza è sicuramente autonoma rispetto a quella della persona fisica che ha commesso il reato, e sussiste anche laddove l'autore materiale non sia punibile. 

L'ordinamento attraverso queste nuova disciplina adotta pertanto un sistema di responsabilità che nei fatti è compatibile se non sovrapponibile con quello configurato dal decreto legislativo n. 231/2001 e costituisce dunque una tutela rafforzata per i minori, preservandoli, anche e soprattutto in ottica preventiva, da condotte devianti messe in atto ai loro danni nella confort zone del contesto sportivo, in quanto la valutazione del rischio, del reato e del danno è operata in base ad una inusuale visione prospettico/imprenditoriale ed economica degli enti, delle società e delle associazioni sportive.

Figura del Responsabile della Protezione dei Minori 

A rendere più funzionale ed organico il pacchetto di strumenti a protezione dei ragazzi interviene anche il Decreto Legislativo 28 febbraio 2021, n. 36.

L'articolo 33, comma 6, di tale decreto prevede l'introduzione di "disposizioni specifiche a tutela della salute e della sicurezza dei minori che svolgono attività' sportiva".

Tra queste, assume un ruolo centrale l'obbligo per le società e le associazioni sportive di procedere alla designazione di un responsabile della protezione dei minori quale figura di contrasto ad ogni fenomenologia di abuso e di violenza, con la funzione di protezione proprio di quella integrità fisica e morale dei giovani sportivi cui il più su menzionato Trattato di Lisbona fa riferimento.

Questa disposizione introduce un soggetto giuridico specifico la cui nomina deve essere comunicata all'ente affiliante, rendendo così tracciabile il corrispondente adempimento.

Il responsabile della protezione minori assume una pluralità di funzioni assai delicate:

1. di prevenzione: promuove e sensibilizza una cultura della tutela dei minori all’interno dell’ambiente sportivo che deve personalmente preservare quale “microcosmo sicuro”, vigilando sulla conforme predisposizione dei modelli organizzati e dei codici di condotta in adesione alle linee guida delle Federazioni ed alla normativa vigente;

2. di solerte ricezione delle segnalazioni di abuso, discriminazione e violenza;

3. di gestione delle segnalazioni informando gli organi di giustizia sportiva e, in ipotesi di condotta rilevante in ambito penale, le autorità statali;

4. di intervento attivo ed immediato di stampo cautelare a protezione del minore, con  finalità inibitoria rispetto al comportamento lesivo e di eliminazione del rischio di recidiva manifestazione dell’abuso.

   
   

Il responsabile della protezione dei minori deve necessariamente avere dunque spessore umano, capacità comunicative, competenze professionali trasversali che spazino dalla pedagogia, alla psicologia, al diritto e deve essere “formato” in tale ottica perché deve mostrare reali ed affidabili doti di percezione tempestiva degli abusi ed agire di conseguenza, padroneggiando per esperienza e cultura lo spazio sportivo che delimita i confini in cui i ragazzi si muovono.

Il quadro normativo così delineato evidenzia la complessità di un compendio di tutele assai articolato, in attuazione del quale il CONI stesso, con la delibera n. 255 del 25 luglio 2023, ha adottato il "Modello di Regolamento per la prevenzione e il contrasto ad abusi, violenze e discriminazioni sui tesserati" (c.d. "Regolamento Safeguarding"), esercitando le proprie funzioni di indirizzo rispetto alla pluralità multilivello degli organismi sportivi (FSN, DSA e EPS) che, informandosi proprio al Regolamento, hanno successivamente emanato le proprie linee guida  cui le società e le associazioni sportive devono oggi uniformarsi.

Ombre e luci dell’impianto normativo in riferimento al sistema di protezione dei minori dagli abusi

Si premette che la legge costituzionale 26 settembre 2023, n. 1, che ha modificato l'articolo 33 della Costituzione, introducendo il principio secondo cui “La Repubblica riconosce il valore educativo, sociale e di promozione del benessere psicofisico dell'attività sportiva in tutte le sue forme” ha rinvigorito di nuova linfa e di nuova pregnanza giuridica la neonata disciplina afferente alla protezione dei minori in ambito sportivo.

Tale riconoscimento di rango costituzionale eleva infatti la tutela del benessere psicofisico a principio fondante, imponendo un'interpretazione delle normative di settore orientata alla massima protezione dei praticanti e tesserati specie se minorenni, di fatto costituendo l’ultimo e conclusivo impulso legislativo a completamento dell’iter della Legge 19.12.2017 n. 205 e della Legge delega 8.08.2019 n. 86 (v. richiami alla sicurezza dei minori che svolgono attività sportiva e previsione di specifici adempimenti da parte delle associazioni sportive).

Ciò detto la porzione di riforma dello sport che concerne la tutela dei minori presenta delle manifeste criticità:

1. la atavica tendenza consolidatasi da parte del legislatore di normare a mezzo di decretazioni di urgenza, necessitate da contingenti esigenze sociopolitiche, economiche o addirittura anche dal mero clamore mediatico di taluni fatti di cronaca, non consente spesso di operare in modo organico e prospettico, nonché risolutivo, per una concreta definizione dei problemi. Spesso la carenza di dati statistici uniformi ed esaustivi sul fenomeno da decifrare rende ancora più complesso intervenire in modo efficiente. 

   Nel caso della riforma dello sport è accaduto proprio che il compendio di norme afferenti alla tutela dei giovani fosse frammentario e quindi ostico da interpretare e da attuare.

2. La coesistenza dei due Ordinamenti, Statale e Sportivo, che, basati su di un principio di reciproca autonomia rispondono a dettami ed a modalità di funzionamento completamente diverse, renderà ora complicate, ora potenzialmente inattuabili le dinamiche di coordinamento dei meccanismi di prevenzione e protezione da far scattare in ipotesi di abusi.

   In particolare si potrebbero ingenerare conflitti tra i due sistemi derivanti dalla difficoltà di coordinare anche solo proceduralmente le azioni conseguenti a condotte che rivestono rilevanza anche penale: si pensi all’obbligo di denuncia tempestivo dell’abuso, alla segnalazione alla Procura Federale e/o alla Procura della Repubblica in caso di notitia criminis, all’inquinamento delle indagini probatorie ove i soggetti coinvolti a difesa dei minori in ambito sportivo siano imperiti, noncuranti o negligenti nell’operare, all’assenza di protocolli di coordinamento tra magistratura sportiva ed ordinaria etc.

3. Sarà necessario, ed al momento non è ancora stato fatto, che l’atteso D.P.C.M. (o decreto dell’Autorità politica delegata in materia di sport) contenente le modalità di conferimento della nomina del responsabile della protezione dei minori racchiuda anche prescrizioni coerenti e stringenti sulla irrinunciabile elevatissima specializzazione professionale che questa figura di riferimento dovrà possedere in ragione degli ardui compiti pratici che sarà chiamato a svolgere; così come prescrizioni relative alla autonomia ed alla indipendenza imprescindibile del ruolo ricoprendo.

4. La complessità ed i costi per dotarsi di un efficiente sistema di protezione, controllo ed analisi potrebbero scoraggiare o mettere economicamente in crisi tutte le piccole realtà associative, e sta già accadendo, non strutturate per adempiere sino in fondo a tutti i precetti normativi.

   Proteggere i minori da violenze, abusi e discriminazioni vuol dire dar loro ascolto e cioè assecondare il loro diritto ad autodeterminarsi dopo averli inseriti in un tessuto endosportivo che veramente li tuteli e li incoraggi ad avere fiducia nelle persone che li assistono, li istruiscono e li circondano, inducendoli a segnalare comportamenti lesivi ai loro danni senza averne timore o vergogna.

La riforma rappresenta sul punto un indiscutibile e necessario passo avanti ed un modello nuovo con peculiarità indiscusse, perché ha adottato un approccio fortemente normativo e strutturato, imperniato su figure “sentinella” a tutela dei ragazzi, sulla responsabilità organizzativa dell'ente sportivo (modello 231), sulla dotazione da parte degli organismi sportivi a tutti i livelli di linee guida e codici di condotta, nonché di analitici documenti di policy.

Ciò la connota con elementi di alta specificità e caratura progettuale rispetto ad altri sistemi europei che si adagiano ancora sulla autoregolamentazione delle società sportive in termini di prevenzione e repressione degli abusi.

Interrogandoci infine sull’efficienza a lungo termine dell’impianto legislativo predisposto ipotizziamo che nel momento in cui il sistema andrà a pieno regime, previa emanazione dell’atteso D.P.C.M. che auspichiamo più completo possibile, solo una costante e continuativa formazione specifica indirizzata ai safeguarding officer, ai dirigenti ed a tutto il personale in costante contatto con i ragazzi, unita al monitoraggio anche di stampo statistico da parte delle Federazioni e del CONI potrà rendere davvero valido e proficuo lo spunto del Legislatore.