A cura dell'Avvocato Giorgio Sandulli* Premessa
Lo scorso 24 maggio, ad esito della riunione del Consiglio dei Ministri, un comunicato tampa ufficiale del Governo aveva informato dell’approvazione di un decreto legge; in quattordici articoli, si legge nel comunicato, venivano sancite disposizioni urgenti in materia di: sport, sostegno agli alunni con disabilità, avvio dell’anno scolastico, università e ricerca.
Dopo una settimana, l’ampio quadro riformatore promosso dai Ministri per lo sport e i giovani, dell'istruzione e del merito, dell'università e della ricerca, delle infrastrutture e dei trasporti e per le disabilità ha visto la luce nei 17 articoli del decreto legge n. 71/2024, pubblicato su Gazzetta ufficiale del 31 maggio.
L’urgenza delle misure approvate è tale che le stesse trovano subito applicazione, per cui dal 1° giugno gli operatori dello sport dovranno confrontarsi con diverse novità di questa che possiamo considerare una mini-riforma.
Proprio tale carattere di immediata entrata in vigore, giustifica la pubblicazione immediata di questo primo commento a caldo, pur nella consapevolezza che solo un maggiore approfondimento e soprattutto il prossimo esame e conversione ad opera del Parlamento consentirà di comprenderne meglio alcuni aspetti rilevanti
Art. 1 - Il rinnovo delle cariche presidenziali
L’art. 1 incide nuovamente sui limiti alla rielezione dei Presidenti delle federazioni sportive e delle discipline sportive associate (art. 16, d.lgs. n. 242/1999). Questo aspetto particolarmente rilevante in vista degli ormai prossimi rinnovi dei Consiglio federali, è stato oggetto di un travagliato succedersi di recenti interventi.
In estrema sintesi un limite assoluto di tre mandati era stato fissato dalla l.n. 8/2018 ma poi, nelle more del giudizio sulla legittimità costituzionale di un tale vincolo (Cost n. 184/2023), il decreto legge n. 75/2023 (conv. in l.n. 112/2023) aveva disposto che, al superamento del terzo mandato consecutivo, un quarto mandato (per i Presidenti ma finora anche per gli altri membri degli organi direttivi) fosse possibile solo con l’ottenimento dei due terzi dei voti validamente espressi.
La prima novità dell’art. 1 del d.l. n. 71/2024, che modifica nuovamente il citato art. 16 l.n. 242/1999 circoscrive questo vincolo dei tre mandati ai soli presidenti; mentre consiglieri e in genere altri membri degli organi direttivi sono quindi ora liberamente rileggibili.
Per i presidenti resta comunque la possibilità di andare oltre al terzo mandato consecutivo ottenendo i due terzi dei voti validamente espressi. La novità sta nel chiarire che nel caso in cui il Presidente uscente non raggiunga il quorum dei due terzi, questi non possa neanche partecipare alle successive elezioni da riorganizzare per il medesimo mandato. Sarà comunque lui, come presidente uscente, e il suo consiglio a gestire ordinaria amministrazione e nuova assemblea elettiva.
L’art. 1, chiarisce poi che per mandato si debba intendere un mandato anche non condotto a scadenza naturale se durato almeno due anni e un giorno o di qualsiasi durata se interrotto per dimissioni / commissiariamento.
Viene poi disposto espressamente che medesimo vincolo e procedura si applicano anche ai Presidenti delle strutture regionali, degli Enti di Promozione Sportiva e delle Federazioni paralimpiche.
Art. 2 – La Commissione di verifica delle società professionistiche
Una questione che ha suscitato un elevato interesse mediatico riguarda la Commissione destinata a subentrare alle funzioni finora svolte da COVISOC per il calcio e COMTEC per la pallacanestro.
Sul presupposto indiscusso che lo sport professionistico (ma non solo quello) ha assunto un rilievo tale per cui la sana e sostenibile dimensione economica delle società sportive è un interesse collettivo, il Governo ha ritenuto che il controllo finora operato da commissioni interne alle stesse federazioni non dia più piena garanza di indipendenza ed efficacia.
Da ciò, come ormai noto, l’istituzione di una Commissione ad hoc, di cui il decreto n. 71/2024 sottolinea ripetutamente l’indipendenza.
La nuova Commissione opererà come organo collegiale deliberando a maggioranza semplice. Sarà costituita da un presidente e sei componenti tra cui il Presidente INPS e il Direttore della Agenzia delle Entrate (o loro delegati). Già questi due membri permanenti di diritto qualificano la Commissione per l’attitudine al controllo di queste Istituzioni, per il fatto che si tratta di Istituzioni a conoscenza diretta di alcuni dati (previdenziali e fiscali) riferibili alle stesse società e quindi per una funzione di rilievo pubblico.
Il Presidente e gli altri 4 membri saranno nominati tra personalità professionalmente qualificate; da sottolineare che due di queste andranno scelte tra una cinquina di nomi proposti dalle Federazioni d’intesa con le Leghe professionistiche di riferimento. E il coinvolgimento, seppure minoritario, delle Leghe rappresenta un ulteriore elemento di novità.
A parte i due membri di diritto, la Commissione dovrà poi ricevere il parere favorevole dai due terzi dei componenti le Commissioni parlamentari competenti. Resterà in carica 7 anni senza possibilità di rinnovo e con espressi vincoli in termini di potenziali conflitti di interesse (divieto di incarico/mandato con CONI, FSN, Leghe e Società fino a 2 anni dalla cessazione e divieto di attività professionale, imprenditoriale o consulenziale nel settore dello sport professionistico, preclusione alla nomina negli organi di giustizia sportiva nei settori vigilati. E immissione fuori ruolo per i magistrati.
Tra i 60 giorni per la conversione in legge del decreto e la articolata procedura per la nomina, la costituzione della Commissione richiederà tempo, tant’è che il decreto dispone l’applicabilità della nuova normativa solo a far data dal 1° luglio 2025; lasciando quindi inalterati i controlli per la stagione sportiva ormai imminente.
Il costo sarà coperto per € 1.900.000 / anno dalle Federazioni sportive e per un ulteriore finanziamento massimo di € 1.600.000 / anno da contributi garantiti dalle società sportive professionistiche vigilate in proporzione al rispettivo fatturato.
Nel merito, come detto, questa nuova Commissione sostituirà COVISOC e COMTEC svolgendo attività di controllo e vigilanza, su legittimità e regolarità della gestione economica e finanziaria, a base dei provvedimenti per le iscrizioni ai campionati professionistici da parte delle squadra di calcio serie A, B, C maschile e A femminile e di Basket serie A maschile.
In particolare la Commissione verificherà: il rispetto dei principi di corretta gestione; il mantenimento dell’equilibrio economico e finanziario; il funzionamento dei controlli interni; la correttezza e la congruità dei documenti societari.
A tal fine la Commissione potrà anche svolgere ispezioni presso le sedi sociali, richiedere dati e documenti contabili / societari o altri documenti o informazioni anche riferite a chi controlla seppure indirettamente la società; potrà convocare i responsabili di FSN, Leghe, revisori e dirigenti delle società; e potrà interloquire direttamente e autonomamente con la CONSOB
La Commissione, nel certificare la regolarità della gestione economica e finanziaria, potrà formulare e indicare pareri obbligatori sulla correttezza contabile da trasmettere alle FSN ma anche misure correttive e rettifiche da apportare.
Annualmente, infine, fornirà una relazione al Parlamento e alla Presidenza del Consiglio dei Ministri o all’autorità ministeriale competente per lo sport.
In capo alle federazioni sportive, oltre alla definizione dei criteri per ammissione, partecipazione, esclusione ai campionati, resta la potestà di adottare materialmente i relativi provvedimenti; evidentemente tenendo conto di quanto emerso dall’esame e dai pareri della Commissione.
Art. 3 – Lavoro sportivo
L’art. 3 incide significativamente su alcuni aspetti qualificanti del lavoro sportivo, introducendo nel corpo normativo del d.lgs. 36/2021 (di recente applicazione nonostante la prima promulgazione del decreto risalga a oltre tre anni fa) alcune novità ritenute ed espressamente qualificate come urgenti.
La prima novità riguarda l’impegno nel mondo sportivo dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni per i quali vige un generale divieto di svolgere incarichi retribuiti che non siano stati previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza (d.lgs. n. 165/2001). Sono esentate dall’obbligo preventivo di tale autorizzazione, oltre ai dipendenti pubblici part time, alcune specifiche prestazioni (collaborazione a giornali, seminari, sindacali … elencate al comma 6, art. 53, d.lgs. 165/2001).
In base al nuovo decreto n. 71/2024, i dipendenti pubblici che vogliano impegnarsi anche in un lavoro sportivo (a condizione che ricevano un compenso non superiore a 5.000 € / anno) saranno esentati dall’obbligo di richiedere la previa autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza e basterà loro una mera comunicazione preventiva. Dovranno poi comunicare, entro il 30 gennaio, il complesso dei compensi percepiti nell’anno precedente così che la propria amministrazione possa verificare il non superamento della soglia.
Una norma quasi “interstiziale” è rappresentata dal comma 2 dell’art. 3 di questo nuovo decreto che abroga un principio del TUIR – art. 53, comma 2, lett. a del DPR n. 917/1986 e precisamente supera definitivamente l’assimilazione ai redditi da lavoro autonomo dei lavori diversi da lavoro autonomo o di co.co.co.
Di particolare interesse, infine, è il rinnovato quadro normativo che incide sui profili economici dei volontari.
In premessa va precisato che permane inalterata la norma base (comma 1, art. 29, d.lgs. n. 36/2021) che qualifica volontari coloro che “mettono a disposizione il proprio tempo e le proprie capacità per promuovere lo sport, in modo personale, spontaneo e gratuito, senza fini di lucro, neanche indiretti, ma esclusivamente con finalità amatoriali”. Di tali prestazioni si possono avvalere società e associazioni sportive, FSN, DSA, EPS, CONI, CIP e la società Sport e salute (non dunque direttamente altri tesserati persone fisiche i quali possono invece essere datori di lavoro o committenti di lavoratori sportivi). Continua a valere anche la precisazione che la prestazione dei volontari, oltre allo svolgimento diretto dell’attività sportiva, può riguardare anche formazione, didattica e preparazione degli atleti.
La novità quindi non riguarda (o non dovrebbe riguardare) la qualificazione di questo speciale rapporto quanto piuttosto la sua dimensione economica che, a rigore di legge, dovrebbe rimanere solo eventuale e comunque marginale ed estranea alla causa e alle personali finalità amatoriali. Continuiamo quindi a parlare di meri rimborsi.
Fino al 31 maggio i rimborsi ai volontari seguivano due possibili percorsi anche sovrapponibili in base al vecchio comma 2, art. 29, d.lgs. n. 36/2021:
rimborsi a piè di lista, per spese sostenute al di fuori dal Comune di residenza del volontario; senza alcuna soglia massima ma dietro documentazione attestante spese per vitto, alloggio, viaggio e trasporto
spese “autocertificate” entro la soglia massima di 150€/mese, sulla base di una delibera del “proprio” ente che indicasse tipologie di spese rimborsabili con riferimento all’attività del volontario
Dal 1° giugno il “vecchio” comma 2 che regolamentava questi due strumenti di rimborso non però è più vigente in quanto espressamente abrogato e sostituito.
A una rapida lettura del decreto n. 71/2024, anche alla luce dei primi commenti a caldo, la parola chiave del nuovo comma 2 pare essere “rimborsi forfettàri”: i volontari potranno percepire fino a 400€ al mese. Sembra che il decreto disponga che il tetto di 400 €/mese sia riferito al volontario percipiente e non all’Ente erogante, di conseguenza il volontario sarà tenuto a segnalare all’Istituzione che eroga il rimborso forfettario eventuali altri rimborsi già percepiti nel mese da altri Enti affinché se ne possa avere contezza per non superare la soglia.
La regola del nuovo comma 2, dell’art. 29, d.lgs. n. 36/2021, infatti, rende legittimi rimborsi nei limiti di una nuova soglia maggiorata (appunto fino a 400€/mese) e a prescindere dalla residenza, ma sulla base di presupposti e condizioni differenti che richiamo di seguito indicando però alcuni miei dubbi e incertezze che confido trovino un rapido chiarimento.
In primo luogo il nuovo comma 2 qualifica nominativamente i “nuovi” rimborsi come “forfettari” (quindi apparentemente computabili in misura fissa, in un certo senso predeterminata e a prescindere dalla rendicontazione delle spese), il che è considerato un vantaggio e una semplificazione, e come tale è stato accolto.
Nel contempo, però, la nuova legge richiede che le Istituzioni sportive nazionali sopra richiamate deliberino sulle tipologie di spese per cui è ammesso il rimborso; pertanto il volontario che chieda un rimborso sarà tenuto ad affermare di aver sostenuto proprio tali specifiche tipologie di spese? Seppure senza obbligo di puntuale rendicontazione e solo in autocertificazione?
Questo nuovo rimborso forfettario inoltre potrà essere legittimamente erogato “in occasione di manifestazioni ed eventi sportivi riconosciuti” dalle Istituzioni sportive nazionali (FSN, DSA, ed EPS anche paralimpici, nonché CONI, CIP e Sport e Salute).
Questa previsione sembrerebbe configurare una distinzione per cui i volontari rimborsabili forfettariamente sarebbero solo quelli impegnati nell’ambito di alcune manifestazioni / eventi; mentre i volontari che partecipano dell’attività istituzionale (anche formativa e didattica) delle ASD/SSD nelle loro attività quotidiane, ordinarie e di base avrebbero una disciplina di “minor favore”. Se così fosse emergerebbe una possibile e paradossale contraddizione con il nuovo dettato costituzionale che tutela “l’attività sportiva in tutte le sue forme”.
Infine la nuova legge sancisce che tali delibere delle Istituzioni sportive nazionali debbano anche specificare per quali attività di volontariato sono ammessi i rimborsi.
Il che vuol dire che vi saranno da un lato diversi elenchi tassativi di attività il cui svolgimento consente di erogare ai volontari rimborsi sia di natura “forfettaria” (nel limite di 400€/mese) sia rendicontati a piè di lista, dall’altro un più ampio e generico novero di attività pure inquadrate dal comma 1 come volontariato e rimborsabili solo a piè di lista? Rischiamo un nuovo “mansionario” articolato per ciascuna Istituzione sportiva nazionale?
Occorre peraltro rilevare che (in ragione della “urgenza” del decreto legge) le vigenti regole sui rimborsi fino a 150 €/mese sono state immediatamente abrogate per essere sostituite da questa diversa norma - la cui applicabilità sembra essere demandata a delibere che le varie Istituzioni devono ancora adottare. Se tali delibere non arrivano quanto prima e in tempi record, si corre il rischio di un periodo in cui gli unici rimborsi a favore dei volontari saranno per tutti solo quelli a piè di lista.
Un’altra novità del decreto n. 71/2024 è il nuovo obbligo, per chi eroga tali nuovi rimborsi forfettari ai volontari, di iscriverli in una sezione dedicata del RASD indicando nominativo e misura del rimborso. Tale iscrizione andrà registrata nel RASD con cadenza trimestrale; va sottolineato che la legge chiede di effettuare la registrazione delle somme entro la fine del mese successivo al trimestre di svolgimento della prestazione sportiva. Il decreto, infatti, non prende a riferimento temporale la data della materiale ed effettiva erogazione del rimborso, forse presupponendo che il rimborso avvenga contestualmente o almeno in prossimità dell’evento. Suscita però qualcjhe perplessità questo criterio per competenza e non per cassa.
Le informazioni così registrate saranno a disposizione dei vari Enti ispettivi e di controllo previdenziale e fiscale anche se, nei limiti prima richiamati, tali somme non concorrono a formare il reddito del percipiente.
Ma anche sotto questo profilo di non rilievo ai fini del reddito emergono a una prima lettura alcuni dubbi.
Il principio di legge (e di buon senso) appare pacifico, in quanto viene testualmente chiarito dal decreto che “i rimborsi di cui al presente comma non concorrono a formare il reddito del percipiente”; e lo stesso principio di irrilevanza continua a valere anche per i rimborsi a piè di lista. Ma questi nuovi rimborsi forfettari sembrano comunque avere una natura ibrida in quanto “concorrono al superamento dei limiti di non imponibilità” previdenziale e fiscale. In pratica questi rimborsi costituiscono una sorta di piattaforma idonea a far emergere una parte dei compensi lavorativi che altrimenti resterebbe sotto soglia,
Pertanto il volontario rimborsato fino a 400€/mese non pagherà contributi né imposte fiscali, ma se fosse anche collaboratore sportivo (ovviamente per un diverso Ente essendo vietato svolgere attività di volontariato e di lavoro sportivo a favore del medesimo ente sportivo) e cumulando compensi e rimborsi superasse le soglie rispettivamente di 5.000€ o di 15.000€, i rimborsi forfettari ricevuti finirebbero di fatto per avere un chiaro ed evidente rilievo contributivo e fiscale.
Con l’ulteriore problematica che - mentre per i compensi ancora dovuti è sufficiente che il volontario / collaboratore avvisi il suo committente prima di essere pagato - se il rimborso che contribuisce a superare le soglie arrivasse successivamente ai compensi, una parte di quel compenso già percepito e che in perfetta buona fede ero convinto fosse ancora sotto soglia (per cui non erano stati versati contributi né conteggiate le imposte) finisce per emergere e diventare imponibile ex post!
Per quanto riguarda i rimborsi a piè di lista, essendo stato abrogato il vecchio comma 2 che li prevedeva espressamente per i volontari sportivi, vale la regola generale del DPR n. 917/1986 Testo Unico Imposte sui Redditi che, all’art. 69, comma 2, dispone comunque lo stesso principio per cui sono legittimi i rimborsi di spese documentate relative a vitto, alloggio, viaggio e trasporto sostenute in occasione di prestazioni effettuate fuori dal territorio comunale (di residenza o abituale dimora del volontario come da Risoluzione ADE N. 38/E dell’11 aprile 2014). A tali condizioni questi rimborsi continuano a essere legittimi e a non formare reddito.
Art. 5 e 6 – NADO Italia e altre disposizioni finanziarie per il calcio professionstico
Rinviando ulteriori analisi a una lettura più attenta, basti dire che il decreto legge attribuisce a NADO Italia (Istituzione competente a prevenire, combattere e sanzionare il fenomeno del doping nello sport in Italia) personalità giuridica di diritto privato.
Questa è la risposta e un’esigenza manifestata con forza e da tempo ad opera della WADA (la corrispondente organizzazione internazionale anti-doping).
NADO Italia sarà dotata ora di una struttura e di un Presidente la cui nomina viene ora disciplinata in maniera puntuale, nonché di risorse professionali ed economiche più stabili in quanto si avvarrà pur sempre delle risorse umane e strumentali della società Sport e Salute ma sulla base di un contratto di servizio annuale.
Nel merito NADO Italia continuerà a svolgere attività di vigilanza e controllo del rispetto della normativa sportiva antidoping secondo le prescrizioni della WADA e le relative disposizioni organizzative interne ampiamente note e particolarmente efficaci.
Funzioni giudicanti di NADO Italia sono svolte dal Tribunale Nazionale Antidoping.
Norme ad hoc sono infine dettate sugli aspetti finanziari relativi alle “società professionistiche di calcio” e alla emissione di valori mobiliari negoziati sul mercato.
*Giorgio Sandulli, Avvocato in Roma, Master Sapienza diritto Sportivo , O.c Consulenti dello sport
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