Concessioni demaniali tra canone e regime di affidamento: dalla proroga automatica alla contendibilità del bene pubblico
a cura avv. Stefania Pensa
Abstract
La disciplina delle concessioni demaniali è stata interessata, negli ultimi anni, da una profonda evoluzione, determinata dal progressivo consolidamento dei principi europei di concorrenza nell’assegnazione delle risorse pubbliche suscettibili di sfruttamento economico. Il superamento delle proroghe automatiche, affermato dalle Adunanze Plenarie nn. 17 e 18/2021 alla luce dell’articolo 12 della Direttiva 2006/123/CE e dell’articolo 49 TFUE, ha progressivamente spostato il baricentro della materia dalla tutela della durata del rapporto alla contendibilità dell’utilità economica collegata al bene pubblico. In tale percorso si inserisce la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione VII, 18 agosto 2026, n. 6539, che interpreta il termine del 30 settembre 2027 previsto dalla L. 118/2022, come modificata dal D.L. 131/2024, quale limite massimo della fase transitoria e non come diritto del concessionario alla prosecuzione del rapporto sino a tale data. La decisione consente di approfondire la distinzione tra regime di affidamento, determinazione del canone e tutela degli investimenti del concessionario uscente, quali profili autonomi, seppure connessi, della gestione e valorizzazione del bene pubblico.
Parole chiave: concessioni demaniali – beni pubblici – concorrenza – canone – evidenza pubblica – proroga tecnica – concessionario uscente – indennizzo.
1. La concessione del bene pubblico tra gestione patrimoniale e concorrenza
La disciplina delle concessioni demaniali costituisce uno degli ambiti nei quali più chiaramente emerge la progressiva interazione tra le regole tradizionali di gestione del patrimonio pubblico e i principi europei posti a tutela della concorrenza.
Per lungo tempo l’attenzione si è concentrata prevalentemente sulla durata del rapporto concessorio e, in particolare, sulla possibilità per il legislatore nazionale di prorogare i titoli esistenti. L’evoluzione della giurisprudenza europea e amministrativa ha tuttavia progressivamente modificato la prospettiva, portando in primo piano una questione diversa: non soltanto per quanto tempo il concessionario possa utilizzare il bene, ma attraverso quale procedimento l’Amministrazione possa individuare il soggetto cui attribuirne l’utilizzazione.
Le sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nn. 17 e 18/2021 hanno rappresentato un passaggio determinante di tale evoluzione, affermando l’incompatibilità delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime con l’articolo 12 della Direttiva 2006/123/CE e con l’articolo 49 TFUE.
Alla base di tale orientamento vi è una concezione sostanziale dell’utilizzazione del bene pubblico: quando l’Amministrazione attribuisce a un operatore il diritto di utilizzare in via esclusiva una risorsa pubblica limitata per lo svolgimento di un’attività economica, l’assegnazione non costituisce esclusivamente una vicenda patrimoniale, ma rappresenta anche l’attribuzione di un’opportunità economica.
La qualificazione formale del rapporto come concessione di bene non è quindi sufficiente, da sola, a escluderne la rilevanza concorrenziale.
Il problema si sposta dalla denominazione giuridica utilizzata dall’Amministrazione alla sostanza dell’utilità attribuita e alla possibilità che altri operatori siano interessati ad accedervi.
In presenza di una risorsa scarsa e di una pluralità di potenziali interessati, l’assegnazione deve conseguentemente avvenire attraverso una procedura che assicuri imparzialità, trasparenza, pubblicità e non discriminazione.
2. Dalla proroga automatica alla fase transitoria
Il superamento delle proroghe automatiche non elimina, tuttavia, il problema della gestione della fase di passaggio dal precedente concessionario al nuovo affidatario.
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